O Estado brasileiro adota a forma republicana de governo, ou seja, aquela em que a coletividade é destinatária final das ações públicas e razão de ser legitimadora do exercício de funções outorgadas.
O princípio da motivação dos atos, transparência e publicidade está diretamente ligado ao fato de que ao cidadão devem ser asseguradas condições de questionar e atuar, política e juridicamente, sobre os atos de gestão praticados por autoridades constituídas.

A participação social é propiciada pela Constituição Federal de diversas maneiras. Sabemos que “todo poder emana do povo, que o exerce diretamente ou por meio de representantes eleitos, nos termos desta Constituição”, conforme está disposto no artigo 1º, parágrafo único do Texto.

As hipóteses de democracia direta consistem no sufrágio universal, por meio do exercício do voto direto e secreto, o que se materializa por ocasião das eleições e de consultas populares, como o referendo (como aquele que, em 2005, questionou a população acerca do Estatuto das Armas) e o plebiscito (como a consulta sobre a forma e regime de governo em 1993).

Fiscalização cidadã
No plano dos instrumentos de participação social, a Constituição Federal foi pródiga em prever mecanismos que estimulam efetivo controle, ao passo que comprometem o cidadão na perspectiva da responsabilidade para o exercício da cidadania.

O regime jurídico democrático brasileiro pressupõe o exercício responsável dessas prerrogativas.
O direito de petição, previsto no artigo 5º, por exemplo, constitui-se em prerrogativa de caráter democrático, com a finalidade explícita de propiciar aos cidadãos a defesa de interesses individuais e coletivos e em face de abuso de poder perante instituições estatais. Esse direito se alia a outros canais de participação direta estabelecidos perante o Poder Legislativo e permite ao indivíduo acionar a interferência fiscalizatória desse Poder.

A previsão, no artigo 58, de um canal de participação direta nas Comissões Parlamentares para oferecimento de reclamações, representações ou queixas, denúncias e questionamentos auxilia o Poder Legislativo no acompanhamento dos atos de gestão praticados pelo governo e permite, ainda, a fiscalização direta e sem intermediários do próprio Poder Legislativo pela cidadania.

De igual forma, a ação fiscalizatória dos Tribunais de Contas beneficia-se do recebimento de denúncias formuladas diretamente por cidadãos. A previsão do artigo 74 assegura que qualquer cidadão é parte legítima para apresentar denúncias de irregularidades ou ilegalidades praticadas por agentes públicos.

A prática, comum perante os Tribunais de Contas, permite ao indivíduo interferir diretamente nos processos de formação de decisões políticas e suas respectivas execuções, confrontando atos de gestão e políticas públicas com as diretrizes fixadas pela Constituição e pela lei, em face da

finalidade pública buscada. Apenas no âmbito do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, cuja competência abrange o governo do estado e os municípios do interior, foram apresentadas 133 denúncias espontâneas no ano de 2011.

Já a Ação Popular Constitucional, prevista no artigo 5º, possibilita a provocação do Poder Judiciário para a avaliação de atos que, potencialmente, tenham o condão de ameaçar ou causar prejuízo ao interesse público.
Todos os instrumentos acima dão poder ao cidadão e permitem o acionamento de instituições para que estas possam atuar sobre denúncias oriundas da sociedade.

Gestão participativa
A Constituição também estabelece mecanismos de participação na gestão pública que asseguram ao cidadão a efetiva intervenção, como a votação de orçamento participativo e a manifestação em audiências públicas. Entre 2001 e 2007, a experiência do Recife em orçamento participativo, por exemplo, mobilizou 461 mil pessoas, constituindo-se em efetivo instrumento de realização de necessidades e anseios de pessoas, comunidades e grupos sociais.

O exemplo da obrigatoriedade da participação popular na discussão e votação de planos diretores, previstos nos artigos 182 e 183 da Constituição, é contundente, na medida em que prevê a participação popular na construção de soluções para a gestão que a administração pública faz dos desafios enfrentados pelas cidades.

Em determinados processos de tomadas de decisão, como os que dizem respeito aos editais de concessões públicas, a legislação prevê a realização de audiências públicas com participação popular como etapa obrigatória, o que implica dizer que, na sua inobservância, qualquer decisão política final adotada é passível de ser invalidada, assim como todo seu procedimento.

Cumpre ainda destacar os processos de participação popular desencadeados, a partir do primeiro governo Lula, pelo Poder Executivo federal, consistente na discussão de políticas públicas em Conferências Nacionais temáticas.

As Conferências Nacionais em áreas como saúde, cultura e segurança, por exemplo, contaram com a participação de delegados eleitos em mais de 3 mil cidades brasileiras para discutir prioridades de políticas públicas para esses setores, formas de financiamento e orçamentos para os três níveis federativos, no pressuposto de engajar articuladamente número maior de entes públicos na execução de políticas que atendam aos anseios da cidadania.

Resultados a aferir
Como são frequentes os descompassos entre a letra da lei e as realidades sociais, cabe perguntar: a participação na gestão efetivamente ocorre ou ela é esvaziada e dispersada por ardis perpetrados pelos poderes constituídos, mediante a adoção de burocracias ou da condução meramente formal de supostos processos participativos?

Sintoma da inexistência de um tratamento mais consistente e consequente da participação do cidadão nos negócios públicos é a grande ausência de dados e estatísticas sistematizadas que permitam avaliar a frequência com que o cidadão se utiliza dos mecanismos institucionalmente previstos, bem como os retornos efetivamente ocorridos (sobre avaliações de resultados dos processos participativos no Brasil, veja entrevista do cientista político Adrian Gurza Lavalle, nesta edição).

Basta verificarmos que, por exemplo, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal de Contas da União e do Congresso Nacional inexiste qualquer relatório acerca e sobre a adoção de providências motivadas por denúncias ou encaminhamentos provocados pela participação popular. Não há qualquer dado: quantas manifestações, petições ou denúncias encaminhadas; quantas processadas e, ainda, efetivamente respondidas. Se em termos quantitativos não existe dados objetivos, em termos qualitativos, tampouco.

A adoção de um novo paradigma pela administração pública, que, aos poucos, avança na substituição do Estado burocrático pelo Estado estratégico, abre novos e mais amplos espaços para a participação. O foco nos resultados e a maior transparência que norteiam os contratos de gestão para prestação de serviços públicos celebrados pelo Estado com Organizações Sociais, bem como os termos de parceria com as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, são exemplos disso.

A ausência de dados concretos sobre os níveis atuais de participação popular na gestão pública revela uma situação paradoxal. Percebe-se que os instrumentos alinhavados na Constituição Federal vêm sendo utilizados e compreendidos como importantes pelos cidadãos, mas a pouca atenção dada ao acompanhamento, à aferição e à avaliação dos processos por eles viabilizados demonstra falta de preparo ou de interesse por parte dos agentes públicos em relação à meta constitucional de fomentar a participação social na fiscalização e condução da gestão pública.

Nesse contexto, a nova Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, de 18/11/2011) pode se constituir em novo e importante impulso para que os indivíduos, cada vez mais, venham a obter informações junto ao Poder Público que lhes permita uma participação mais qualificada e constante nos assuntos de seu interesse, em especial, no acompanhamento da formulação e execução de políticas públicas.

  • Advogado, professor universitário, mestre e doutor em Direito do Estado pela PUC/SP.